Об участии прокурора в разбирательстве гражданских дел: вопросы теории и практики
Конституция Российской Федерации (далее - Конституция РФ) провозгласила, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ст. ст. 18, 46 Конституции РФ). Тем самым установлен судебный контроль за решениями и действиями указанных органов и должностных лиц, правосудие, судебная защита признаны основным механизмом обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Особая роль в современных условиях принадлежит правосудию по гражданским делам. Это так называемая юрисдикционная форма защиты нарушенного или оспариваемого субъективного права. Из общего количества дел, рассматриваемых судами, преобладающее число составляют гражданские дела. Их рассмотрение и разрешение затрагивают субъективные права и признаваемые законом интересы значительной части физических и юридических лиц. Поэтому осуществление правосудия по гражданским делам как специфической государственной функции заключается в обеспечении надлежащего применения законов путем как восстановления нарушенного права, так и нарушенного баланса в гражданских правоотношениях <1>. Таким образом, правосудие призвано, как отмечал видный французский философ XVIII в. Алексис де Токвиль, "заменить идею насилия идеей права" <2>. -------------------------------- <1> См.: Гражданский процесс Российской Федерации / Под ред. А.А. Власова. М.: Юрайт-Издат, 2003. С. 16. <2> Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1922. С. 120.
Создание арбитражных судов как самостоятельной ветви судебной власти привело к расширению сферы судебного контроля. Они наделены полномочиями по разрешению экономических споров и рассмотрению иных дел, отнесенных к их ведению Конституцией РФ (ст. 127) и Федеральным конституционным законом от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (ст. 4). Осуществляемое арбитражными судами правосудие позволяет установить жесткую дисциплину договорных отношений, пресечь экономический произвол чиновников, цивилизованно осуществить процесс банкротства <3>. -------------------------------- <3> См.: Яковлев В.Ф. Конституционное закрепление основ правосудия // ЭЖ-Юрист. 2003. N 49.
Задачи судопроизводства судов общей юрисдикции и арбитражных судов по существу являются общими, их назначение - в разрешении правовых конфликтов, обеспечении судебной защиты прав и свобод человека и гражданина как конечной цели правосудия. Между гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным правом много общих принципов деятельности, сходства, как в методе правового регулирования процессуальной деятельности, так и в процессуальной форме. Однако арбитражный суд имеет не только свою, отличную от других судов, систему, но и свою процессуальную форму деятельности, отличную от процессуальной формы судов общей юрисдикции. Это обусловлено спецификой процессуальных правоотношений, возникающих при рассмотрении и разрешении этими судами экономических споров, предметом их деятельности. В качестве примера обратимся к достаточно актуальной теме - участию прокурора в гражданском и арбитражном процессе, которые по своей сути являются состязательными, диспозитивными, соотношению судебного контроля и прокурорского надзора за законностью. К истории вопроса. "В дореволюционном гражданском процессе России вопрос об участии прокурора был урегулирован Судебными уставами 1864 года, которые построили институт участия прокурора в гражданском процессе для защиты частной собственности... Узкий перечень дел, по которым участвовал прокурор, был предусмотрен уставом гражданского судопроизводства. В Уставе говорилось: "Прокурор в гражданском суде является представителем точного разума действующих узаконений и защитником во имя закона тех лиц, юридических и физических, кои по естественному порядку вещей не могут лично предстать перед судом. На прокуроре лежит обязанность защищать саму силу закона и только в том смысле, в коем судья по своему значению в состязательном процессе не имел бы права сделать непосредственно от себя какого-либо указания". Таким образом, составители Судебных уставов хотели подчеркнуть мысль о том, что так как процесс построен на принципах состязательности и диспозитивности, то судья не может вмешиваться. И поскольку судья не может вмешиваться, постольку на прокурора в особо исключительных случаях возлагалась защита гражданского закона. Но участие прокурора в гражданском процессе в дореволюционной России было ограничено весьма узкими рамками. Несмотря на это, в 1910 году министром юстиции был внесен в Государственную Думу проект закона почти о полном упразднении участия прокурора в гражданском процессе. В докладной записке Министерства юстиции, между прочим, указывалось, что мотивы введения судебными уставами участия прокурора исходили из того, что он будет защищать закон, будет говорить в суде, как нужно применять законы, но так как практика участия в гражданском судопроизводстве в течение 40 лет не привела ни к каким результатам, так как заключение прокурора превратилось в "пустую формальность", то необходимо резко сократить круг гражданских дел с участием прокурора. Законом от 9 мая 1911 года пожелания Министерства юстиции были удовлетворены: и без того узкий круг дел, по которым было обязательное участие прокурора, подвергся дальнейшему сокращению <4>. -------------------------------- <4> Клейнман А.Ф. Советский гражданский процесс. М., 1954; Гражданский процесс. Хрестоматия: Учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. М.К. Треушникова. М.: Издательский дом "Городец", 2005. С. 314 - 315.
И если в дореволюционной России прокурорский надзор был подчинен исполнительной власти в лице министра юстиции, то в современной России прокуратура - специальный государственный независимый правоохранительный орган, составляющий единую федеральную централизованную систему, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору страны. Ее основная функция - осуществлять от имени Российской Федерации надзор и контроль за точным и единообразным исполнением действующих на ее территории законов всеми физическими и юридическими лицами, а также государственными органами. Деятельность прокуратуры направлена на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"), что является необходимым условием социального, экономического и политического развития страны и ее регионов. Принятием Закона по существу подведена черта под дискуссией о роли и месте прокуратуры в системе органов государственной власти, под попытками ликвидировать прокуратуру как орган общего надзора за исполнением законов. Сохранена прежняя сущность прокуратуры советского периода как органа надзора за законностью, хотя конституционный принцип разделения властей, закрепленный в ст. ст. 10, 46 Конституции РФ, отводит эту роль судебной власти. Противоречий здесь нет, ибо общность конечных целей, таких как создание гарантий законности в стране, защита прав и свобод личности, предопределяет тесное взаимодействие между прокуратурой и судами. "Каждая из этих систем занимает свою нишу в правовом государстве, основанном на принципе разделения властей, где суд является самостоятельной ветвью государственной власти, а прокуратура вместе с рядом других учреждений образует систему сдержек и противовесов, способствуя своей деятельностью не только правильному разделению и балансу различных ветвей власти, но и их эффективному взаимодействию. Концепция развития прокуратуры на переходный период... исходила из того, что правосудие не заменяет и не подменяет прокурорский надзор за законностью, а судебная система не может и не должна выполнять надзорные функции прокуратуры, поскольку суд в силу многих причин весьма ограничен в своих возможностях. Данный вывод сохраняет свою актуальность... на современном этапе развития российской государственности" <5>. -------------------------------- <5> Шалумов М. Судебный контроль и прокурорский надзор: не междоусобица, а взаимодействие // Российская юстиция. 2001. N 4.
Следует также иметь в виду, что объективные потребности российского общества, уровень правосознания и правопорядка в стране объясняют необходимость сохранения единой централизованной системы прокурорского надзора за законностью. Таким образом, судебный контроль за законностью дополняется надзорной функцией прокурора за законностью, от чего общество только выигрывает. В соответствии с концепцией судебной реформы прокурор утратил функцию надзора за деятельностью судов по осуществлению правосудия, что является одним из проявлений конституционного принципа независимости судей и подчинения их только Конституции РФ и федеральному закону (ст. 120 Конституции РФ). Кроме надзорных функций законодатель возложил на прокуратуру и участие в рассмотрении дел судами. Правовую основу участия прокурора в судопроизводстве по гражданским делам составляют Конституция РФ, Закон РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) и другие федеральные законы, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - ГПК РФ), Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - АПК РФ, Кодекс), международные нормативные правовые акты. Прежде чем перейти к рассмотрению процессуальных вопросов участия прокурора в гражданском деле, обратим внимание на то, что некоторые положения Закона о прокуратуре противоречат нормам как гражданского, так и арбитражного процессуального законодательства. В частности, в соответствии с п. 4 ст. 27 указанного Закона прокурор предъявляет и поддерживает в суде или в арбитражном суде иск в интересах пострадавших в случаях, "когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение". В то время как в силу ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований. Таким образом, прокурор теперь не вправе, как это было ранее на основании ст. 41 ГПК РСФСР, обращаться с заявлением в суд в защиту общественных интересов, предъявлять иск в защиту прав каких-либо лиц, указывая на то, что нарушение их прав приобрело особое общественное значение. В случае заявления таких исков в принятии их должно быть отказано на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ как не подлежащих рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку заявлены в интересах другого лица государственным органом, которому такое право законом не предоставлено. Не вправе прокурор обращаться в суд и с заявлением в защиту прав какого бы то ни было значительного числа граждан, если их можно индивидуализировать, привлечь в качестве истцов и решить в данном деле вопрос о правах и обязанностях каждого из них. В принятии таких заявлений также следует отказывать по тому же основанию. Далее, в соответствии с п. 3 ст. 35, п. п. 1, 2 ст. 36 вышеуказанного Закона, прокурор вправе вступить в дело (для дачи заключения) в любой стадии процесса, если этого требуют защита прав граждан и охраняемые законом интересы общества и государства, истребовать из любого суда любое дело или категорию дел, принести протест в кассационном, апелляционном порядке или в порядке надзора на решение, определение, постановление суда независимо от участия в деле. Эти положения также противоречат ГПК РФ, предусматривающему в ч. 3 ст. 45 достаточно определенный перечень дел, по которым прокурор может вступить в процесс для дачи заключения. ГПК РФ, как и АПК РФ, исходя из принципа равноправия сторон, закрепленного в ст. 123 Конституции РФ, не предоставляет прокурору права на принесение протестов и истребование из судов дел. Прокурор вправе знакомиться с материалами дела, в которых он участвует, непосредственно в судах, как и другие участвующие в них лица (ст. 35 ГПК РФ и ст. 41 АПК РФ). Принести представления на состоявшиеся решения суда общей юрисдикции прокурор вправе только по делам, в рассмотрении которых он участвовал (ст. ст. 320, 336, 376 ГПК РФ). Согласно ст. 4 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" федеральные законы и иные нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации и связанные с ГПК РФ, подлежат приведению в соответствие с ГПК РФ. Впредь до приведения в соответствие с ним указанные федеральные законы и иные нормативные правовые акты с момента введения в действие ГПК РФ применяются в части, не противоречащей ГПК РФ. Аналогичная норма содержится в ст. 3 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 96-ФЗ "О введении в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации". С учетом изложенного не подлежат применению как противоречащие ГПК РФ и АПК РФ указанные выше положения Закона о прокуратуре. И именно с этих позиций рассматривается вопрос об участии прокурора в гражданском деле. Действующее процессуальное законодательство относит прокурора к лицам, участвующим в деле (ст. 34 ГПК РФ и ст. 40 АПК РФ), что связано с его юридической заинтересованностью в исходе дела. Однако эта заинтересованность носит иной характер, нежели заинтересованность сторон, третьих лиц, заявителей и жалобщиков по делам неискового производства, которые материально заинтересованы в исходе дела. Прокурор представляет интересы государства в судебном процессе, государственная и общественная заинтересованность - защита субъективных прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций, общественных или государственных интересов - является основанием для его участия в деле (ст. 45 ГПК РФ, ст. 52 АПК РФ), определяет суть его процессуального положения в судебном процессе. Таким образом, в настоящее время сфера прокурорской активности в гражданском процессе ограничена, в отличие от ранее действовавшего процессуального законодательства (ст. 41 ГПК РСФСР) определен круг лиц, права и законные интересы которых призван защищать прокурор путем возбуждения дела; сужены рамки его возможного участия в гражданском процессе защитой определенных социально значимых интересов. Прокурор теперь лишен возможности подать заявление в суд общей юрисдикции в интересах коммерческих организаций, что вполне логично и соответствует его функциям в гражданском процессе. Такой же подход законодателя к возможному участию прокурора и в арбитражном процессе (ст. 52 АПК РФ). В связи с чем утверждение С.Ф. Мазурина о том, что в гражданском процессе прокурор вправе обращаться с любым подведомственным и подсудным судам иском <6>, как представляется, не основано на законе. -------------------------------- <6> Мазурин С.Ф. Гражданский процесс. Общая часть. СПб.: Питер, 2005. С. 151.
Вместе с тем в отдельных законодательных актах прямо указываются категории дел, которые вправе возбуждать прокуроры в интересах граждан. Это Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности" (ст. 29), Семейный кодекс Российской Федерации (ст. ст. 28, 70, 73, 102, 142) и т.п. В литературе высказано мнение о том, что "фиксация права на обращение в суд в защиту гражданина, неопределенного круга лиц и невозможность осуществить защиту группы граждан - пример непоследовательности законодателя... Права, предоставленные... прокурору, должны использоваться для защиты прав и свобод граждан, особо нуждающихся в правовой и социальной защите, а ситуации, требующие предъявления прокурором исков в суд, должны носить характер серьезных нарушений, имеющих важное общественное значение и быть связанными с необходимостью защиты так называемого безгласного интереса. Поэтому полагаем правильным дополнить полномочия прокурора (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ) указанием на право предъявления иска в защиту "группы лиц" <7>. -------------------------------- <7> Журбин Б. Практика нового ГПК: успехи и проблемы. Саратовская государственная академия права // ЭЖ-Юрист. 2004. N 48.
Однако с этим мнением вряд ли можно согласиться. "Группа лиц", "значительное число граждан" - это всегда индивидуально определенные лица. Каждое из них должно быть указано в исковом заявлении, каждое извещается судом о возникшем процессе и участвует в нем в качестве истца (ч. 2 ст. 38 ГПК РФ); в отношении каждого из них в решении суда должны содержаться выводы об удовлетворении иска либо об отказе в удовлетворении иска полностью или в части (ст. ст. 198, 207 ГПК РФ). Прокурор, за исключением случаев, указанных в законе (п. 1 ст. 45 ГПК РФ), не должен подменять заинтересованных лиц, в соответствии с принципом диспозитивности они сами должны заботиться о защите своих прав и охраняемых законом интересов. В отличие от "группы лиц" "неопределенный круг лиц" - такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении и решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела. К делам о защите прав неопределенного круга лиц можно отнести дела: о признании не соответствующими закону нормативных правовых актов, адресованных неопределенному кругу лиц и порождающих для них права и обязанности; о запрете деятельности, приносящей вред окружающей природной среде и нарушающей права населения, проживающего в определенном регионе, на благоприятную природную среду и охрану здоровья; о защите прав потребителей и запрете выпуска недоброкачественной продукции и т.п. Защита неопределенного круга лиц наиболее соответствует социальному назначению прокуратуры, здесь налицо публичный интерес. Значимость данной процессуальной деятельности прокурора нашла подтверждение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. N 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона о прокуратуре <8>. -------------------------------- <8> См.: Гражданский процесс: Учебник / Отв. ред. проф. В.В. Ярков. М.: Волтерс Клувер, 2004.
По мнению А.Ф. Клейнмана, процессуальные права прокурора являются одновременно и его обязанностями <9>. Это положение в теории гражданского процессуального права не является бесспорным. В качестве возражения приводится довод о том, что в каждом конкретном правоотношении субъективное право не может одновременно являться и обязанностью, поскольку в таком случае поведение субъекта не ставится в зависимость от его воли и речь идет не о возможном, а о должном поведении лица <10>. -------------------------------- <9> См.: Клейнман А.Ф. Советское гражданское процессуальное право. М., 1964. С. 12. <10> См.: Гукасян Р.Е. Сущность участия прокурора в советском гражданском процессе. Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Саратов, 1974. С. 125.
Да, действительно субъективное право в правовой науке определяется как гарантируемые законом вид и мера возможного или дозволенного поведения лица. В то же время реализация некоторых субъективных прав зависит не только от усмотрения управомоченных лиц, но и от предписаний закона. Так, в соответствии со ст. ст. 31, 32 ГК РФ и законодательством о браке и семье опекун (попечитель) не только вправе совершать от имени своих подопечных гражданско-правовые сделки, но и обязан это делать, если того требуют их интересы. Процессуальные права суда являются вместе с тем и его обязанностями. Судья, решая в арбитражном процессе вопрос о принятии искового заявления и возбуждении производства по делу, вправе по установленным в законе основаниям возвратить исковое заявление или оставить без движения. Но если исковое заявление (заявление) подано с соблюдением требований, предъявляемых процессуальным законом к его форме и содержанию, судья обязан принять его к производству (ст. ст. 127, 128, 129 АПК РФ). Аналогичные нормы содержатся и в ГПК РФ. При выявлении нарушения законности принятие мер по их устранению является не только правом, но и обязанностью прокурора, за ним и выбор соответствующих средств реагирования. По существу, на прокурора возложено выполнение правозащитной и надзорной функций. Прокурор является самостоятельным участником как гражданского, так и арбитражного процесса, его участие не зависит от других лиц, участвующих в деле. Вопрос о принятии участия в конкретном гражданском деле в судах общей юрисдикции прокурор решает по своей инициативе исходя из актуальности, сложности, общественного и социального значения дела, состояния законности в регионе, руководствуясь требованиями ст. 45 ГПК РФ. Однако в рассмотрении и разрешении некоторых категорий гражданских дел участие прокурора обязательно в силу закона (ст. ст. 259, 278, 284, 273, 288, 304 ГПК РФ, ст. ст. 73, 74 СК РФ, а также в иные случаи, предусмотренные ГК РФ и другими федеральными законами). Гражданское процессуальное законодательство предусматривает две формы участия прокурора в гражданском процессе: право обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или вступить в процесс, начавшийся по инициативе других лиц, для дачи заключения по делу (ст. 45 ГПК РФ). Первая форма - обращение в суд с заявлением о возбуждении гражданского дела от своего имени в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц (ч. 2 ст. 4 ГПК РФ), если, несмотря на принятие мер прокурорского реагирования, выявленные нарушения законодательства не устранены. Лицо, в интересах которого дело начато, извещается судом о возникшем процессе и участвует в нем в качестве истца (п. 2 ст. 38 ГПК РФ). Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми правами и несет процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения, так как не является субъектом спорного материального правоотношения (ч. 1 ст. 39 и ч. 2 ст. 45 ГПК РФ), к нему не может быть предъявлен встречный иск. Задача прокурора состоит прежде всего в том, чтобы добиться вынесения законного и обоснованного решения, что определяется его статусом как представителя государства и закона, обязывает к объективности в оценке объяснений лиц, участвующих в деле, показаний свидетелей, заключения эксперта. Он не связан позицией, с которой обратился в суд; если в результате рассмотрения дела прокурор убедится в необоснованности своих требований, он не только вправе, но и обязан отказаться от них. Все это свидетельствует о том, что принцип диспозитивности гражданского процесса в полной мере распространяется и на прокурора. При этом прокурор может распоряжаться только процессуальными правами стороны, материальные же права принадлежат тому лицу, в интересах которого начато дело. Поэтому отказ прокурора от иска (заявления), поданного в защиту интересов другого лица, не лишает это лицо права требовать продолжения рассмотрения дела по существу (ч. 2 ст. 45 ГПК РФ). Аналогичное правовое положение прокурора и в арбитражном процессе (ст. 52 АПК РФ). На основании процессуального положения прокурора в состязательном процессе правомерно делать вывод о равенстве его прав с правами других участников процесса в доказывании, но нет никаких оснований делать вывод о равенстве иных полномочий, в частности обязанности сторон <11>. -------------------------------- <11> См.: Гражданский процесс Российской Федерации / Под ред. А.А. Власова. М.: Юрайт-издат, 2003. С. 114.
Прокурор участвует в исследовании всех материалов дела, после исследования доказательств дает заключение о том, как, по его мнению, должно быть разрешено дело по существу (ст. 189 ГПК РФ). Дача правового заключения - гражданская, процессуальная и служебная обязанность прокурора, в этом состоит квинтэссенция участия прокурора в судопроизводстве <12>. -------------------------------- <12> См.: Аргунов В.Н. Участие прокурора в гражданском процессе. М., 1991. С. 103.
Второй формой участия прокурора в гражданском процессе является вступление в процесс, начатый по инициативе заинтересованного лица, для дачи правового заключения по делу. В этом случае прокурор не должен обосновывать исковые требования, представлять доказательства, давать объяснения по делу, участвовать в судебных прениях, что, однако, не освобождает его от обязанности способствовать суду в выяснении всех обстоятельств дела, соблюдении требований закона в ходе его рассмотрения. Только после окончания прений и обмена репликами он вправе дать свое заключение по существу дела, что помогает суду в правильном рассмотрении и разрешении гражданских дел, вынесении законного и обоснованного решения. Однако суд не связан доводами лиц, участвующих в деле, в том числе и заключением прокурора о том, как должно быть разрешено дело по существу, в этом проявляется принцип независимости судей и подчинения их только закону. Как полагает С.Ф. Мазурин, прокурор может вступить в процесс "по любому находящемуся в производстве суда первой инстанции гражданскому делу, но это участие должно быть практически оправданным, например, по делам, затрагивающим особо важные, социально значимые права и интересы субъектов" <13>. Следует признать, что эта позиция не основана на законе, поскольку закон (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ) называет категории дел, по которым прокурор может вступить в уже начатый процесс и дать заключение. -------------------------------- <13> Мазурин С.Ф. Указ. соч. С. 154.
/"Арбитражный и гражданский процесс", 2009, N 3/
В литературе высказано мнение, что вопрос о наличии оснований к вступлению прокурора в процесс входит в процессуальные задачи суда и подлежит его контролю, поскольку перечень дел, по которым прокурор вправе принимать участие, строго ограничен. Проверить наличие оснований к вступлению прокурора в процесс по конкретному делу может только вышестоящий прокурор в порядке общей проверки деятельности нижестоящего прокурора. Однако, руководствуясь ст. 45 ГПК РФ, суд может сам вынести определение об обязательном участии прокурора по тем категориям дел, которые указаны в законе <1>. -------------------------------- <1> Гражданский процесс Российской Федерации / Под ред. А.А. Власова. М.: Юрайт-Издат, 2003. С. 115.
Да, действительно, процессуальное законодательство прямо не содержит нормы, предоставляющей суду право отказать прокурору во вступлении в процесс в тех случаях, когда нет для этого законных оснований. Не следует ли в этом случае на основании п. 4 ст. 1 ГПК РФ применять по аналогии норму п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ? Как полагает А.А. Власов, выступление прокурора с правовым заключением по иску, предъявленному им же самим, делает гражданский процесс менее демократичным, поскольку лишает ответчика права выступить в судебном заседании последним, дать объяснения по каждому высказанному против него доводу и доказать его несостоятельность, нарушая тем самым принцип процессуального равенства сторон... За прокурором следует оставить право давать заключение по делу только в том случае, когда он не является процессуальным истцом по делу <2>. Как представляется, эта позиция не лишена оснований. -------------------------------- <2> Власов А.А. Катаракта на "око государево" // Российская юстиция. 2001. N 8.
В теории гражданского процессуального права вопрос о правовом положении прокурора, предъявившего иск в интересах другого лица, является спорным. То обстоятельство, что процессуальное положение прокурора, предъявившего иск в интересах другого лица, во многом аналогично положению истца, приводит некоторых ученых к выводу о том, что прокурор является стороной по делу <3>. -------------------------------- <3> Щеглов В.Н. Субъекты советского гражданского процесса. Томск, 1979. С. 104.
Другие ученые полагают, что прокурор в таких случаях является истцом в процессуальном смысле <4>. -------------------------------- <4> См.: Шакарян М.С. Субъекты советского гражданского процессуального права. М., 1970. С. 190; Осокина Г.Л. Процессуальное положение прокурора, предъявившего иск в гражданском процессе. Проблемы совершенствования гражданско-правового регулирования. Томск, 1987. С. 302; Власов А.А. Участие прокурора в судебном разбирательстве. Ульяновск, 2002. С. 19; Он же. Организация работы городской (районной) прокуратуры. М., 2001. С. 210; Он же. Настольная книга прокурора. М., 2002. С. 715 - 765.
Последняя точка зрения представляется наиболее правильной. В связи с этим уместно сослаться на позицию Верховного Суда Российской Федерации по конкретному делу, суть которой состоит в том, что прокурор, обратившийся в суд с заявлением, стороной по делу не является, поскольку, обращаясь в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц, прокурор в такой форме осуществляет участие в гражданском процессе <5>. -------------------------------- <5> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. N 10.
Что касается участия прокурора в арбитражном процессе, то здесь налицо особенности, определяемые предметом деятельности арбитражных судов. Арбитражные суды не только разрешают гражданско-правовые споры между предпринимателями, но и обеспечивают защиту предпринимателей в их взаимоотношениях с государством. Нет единой позиции ученых относительно самого участия в процессе прокурора. В частности, по мнению П.Д. Баренбойма, "прокурорский надзор в хозяйственной сфере не оправдал себя. И пользы от участия прокурора в делах о банкротстве ожидать не приходится. Следовало бы оставить кредиторам и должнику возможность разобраться в своих отношениях при посредстве арбитражного суда" <6>. -------------------------------- <6> Баренбойм П.Д. Правовые основы банкротства. М.: Белые альфы, 1994. С. 29.
В соответствии с другой точкой зрения "участие прокурора в арбитражном процессе представляет собой одну из форм реализации полномочий прокуратуры как государственного органа, призванного обеспечить верховенство закона, защиту прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства" <7>. -------------------------------- <7> Прокудина Л.А., Простова В.М., Попов А.Д. Участие прокурора в арбитражном процессе по делам о несостоятельности (банкротстве). М.: Юрлитинформ, 2001. С. 6.
Арбитражный процесс в отличие от гражданского предусматривает только одну форму участия прокурора - обращение в суд с иском (заявлением) по основаниям, предусмотренным процессуальным законом; право на вступление в процесс для дачи правового заключения прокурору не предоставлено, причем арбитражный процесс не знает института обязательного участия прокурора в рассмотрении дела. Анализируя нормы арбитражного процессуального законодательства в их историческом развитии, следует прийти к выводу, что рамки возможного участия прокурора и в арбитражном процессе постепенно сужаются, ограничиваясь в настоящее время делами, в которых представлен публичный интерес. Для подтверждения этого вывода обратимся к нормам, регламентирующим судопроизводство в арбитражном суде за период с 1992 г. До принятия АПК 1992 г. право обращения прокурора в арбитражный суд с иском в интересах предприятия, организации не было ограничено. Таким ограничением явилась ст. 3 АПК 1992 г., предоставлявшая прокурору право обратиться в арбитражный суд лишь с заявлением в защиту государственных и общественных интересов. Само же определение понятия "государственные и общественные интересы" в российском законодательстве отсутствует, что затрудняет единообразное применение судами этой нормы, нет определенности в этом вопросе и у прокуроров. В литературе неоднократно высказывались мнения о том, что примененная конструкция "государственные и общественные интересы" является неудачной, поскольку в ней, с одной стороны, предусмотрено разделение, а с другой - противопоставление групп интересов - государственных и общественных. Употребление понятия "публичные интересы" называлось более оправданным. Очевидно, это общезначимые интересы, т.е. интересы общества, государства в целом, интересы неопределенного круга лиц (большого числа граждан). В основе публичного интереса лежит действительно существующий интерес общества. В судебной практике возникал вопрос о праве арбитражного суда отказать в принятии искового заявления прокурора, если, по мнению суда, допущенные ответчиком нарушения не затрагивают государственные и общественные интересы. Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (далее - ВАС РФ) в тот период (а это период становления арбитражных судов) были изучены и обобщены материалы дел, рассмотренных арбитражными судами России, по искам, предъявленным прокурорами. Как было отмечено, "материалы дел свидетельствуют о том, что деятельность отдельных прокуроров, связанная с предъявлением исков в арбитражные суды, не всегда отвечала задачам, поставленным перед ними действующим законодательством. Во многих случаях прокуроры использовали право предъявления исков в защиту не государственных и общественных интересов, а интересов отдельных предприятий и организаций. По существу, они подменяли предприятия и организации, которые вправе самостоятельно защищать в арбитражных судах свои нарушенные или оспариваемые законные права и интересы... Факты предъявления исков не в защиту государственных и общественных интересов носят весьма распространенный характер" (письмо от 1 июня 1993 г. N 11/ОП-73 "О результатах изучения дел, возбужденных арбитражными судами по искам прокуроров", "Обзор практики разрешения споров арбитражными судами по искам прокуроров" (приложение к письму ВАС РФ от 25 июня 1993 г. N С-13/ОП-203)). В дальнейшем позиция ВАС РФ была конкретизирована в постановлениях его Президиума по конкретным арбитражным делам, в частности было разъяснено: "...что именно следует считать государственным или общественным интересом, достаточным для предъявления иска, решается... прокурором. Право переоценки его квалификации допущенных ответчиком нарушений арбитражному суду законодательными актами не предоставлено. ...Несогласие с мнением прокурора о нарушении ответчиком государственных и общественных интересов не является препятствием к возникновению арбитражного процесса и не освобождает суд от обязанности возбудить производство по делу и рассмотреть спор по существу заявленных требований" (Постановления Президиума ВАС РФ от 27 августа 1996 г. N 2094/96, от 14 мая 1996 г. N 843/96 и аналогичные постановления по ряду других дел). Таким образом, судебная практика исходила из того, что вопрос о том, что следует считать государственным и общественным интересом, достаточным для предъявления иска, решается прокурором. Как это происходило на практике, мы видим. Причем подобные иски заявлялись и после принятия АПК 1995 г., который сохранил право прокурора на обращение в арбитражный суд в защиту публичных интересов (ч. 2 ст. 4) в случаях, предусмотренных Кодексом. Как представляется, приведенная практика заявления прокурорами исков в арбитражный суд в значительной степени объяснялась тем, что право прокурора на подачу заявления в защиту государственных и общественных интересов законодателем сформулировано в самом общем виде, а также коллизией норм Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" и АПК РФ в части полномочий прокурора, о чем уже упоминалось. Следует отметить, что Генеральный прокурор РФ периодически дает рекомендации, по каким делам вмешательство прокурора целесообразно. Рекомендации Генерального прокурора РФ ориентировали прокуроров в вопросах участия в гражданском и арбитражном процессе. В целях приведения норм арбитражного процесса в соответствие с международными стандартами законодатель внес поправки в правовое регулирование участия прокурора в арбитражном процессе, сузив в АПК 2002 г. возможности его вмешательства в споры частных лиц. Как отмечается в литературе, такой подход логичен и объясняется следующими причинами. Гражданский оборот в настоящее время основывается на самостоятельном и ответственном ведении своих дел, осуществлении гражданских прав самими управомоченными лицами. Поэтому в конечном счете сами участники гражданского оборота должны обладать должной степенью ос
